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PPP新機(jī)制下，如何破解民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難題？
文/ 林志東、費(fèi)丹旦
2024年12月24日，國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“1013號(hào)文”），強(qiáng)調(diào)合理使用特許經(jīng)營(yíng)模式，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。
此前發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“115號(hào)文”）中已明確，市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。
但從實(shí)踐來看，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)參與度不高的問題仍未得到有效改善。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中如果無民營(yíng)企業(yè)參與該如何處理？可以采取哪些措施鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與？本文將針對(duì)這兩個(gè)問題進(jìn)行探討。
一、無民營(yíng)企業(yè)參與的情況
社會(huì)公眾普遍對(duì)“民營(yíng)企業(yè)”的認(rèn)知是“非公有制企業(yè)”，即除國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股外，其他類型的企業(yè)只要沒有國(guó)有資本，均屬民營(yíng)企業(yè)。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于PPP新機(jī)制的問答回復(fù)意見以及《中華人民共和國(guó)外商投資法》，外商投資企業(yè)在符合外商投資管理有關(guān)要求（如《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2022 年版）》等）的前提下，可參照民營(yíng)企業(yè)適用清單內(nèi)容。
“115號(hào)文”中明確優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，并制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》（以下簡(jiǎn)稱《清單》），將項(xiàng)目分為三類：
第一類是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目；
第二類是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目；
第三類則是涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)的項(xiàng)目。
其中前兩類必須有民營(yíng)企業(yè)參與，第三類項(xiàng)目因?yàn)樯婕皣?guó)家安全等因素，則是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，并沒有強(qiáng)制性的要求。
在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)中，有的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)無民營(yíng)企業(yè)參與的情況，
根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》以及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》關(guān)于重新招標(biāo)的規(guī)定，除了“投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)”
“1013號(hào)文”提出“對(duì)因通過資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于3人等招標(biāo)失敗的，重新組織招標(biāo)時(shí)應(yīng)重新審查項(xiàng)目基本條件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，確保不存在不利于民營(yíng)企業(yè)參與的招標(biāo)條件，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與”。
因此在無民營(yíng)企業(yè)參與而導(dǎo)致流標(biāo)的的情況下，要重新組織招標(biāo)。
要及時(shí)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查、修改或更正，加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)參與的吸引力，并讓招標(biāo)內(nèi)容能讓更多的民營(yíng)企業(yè)知曉。例如可以通過調(diào)整招標(biāo)條件，讓招標(biāo)的要求更加合理、更具包容性；增加鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的措施，如提供一定的優(yōu)惠政策或者特殊待遇；加強(qiáng)宣傳推廣工作，將招標(biāo)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)、潛力以及對(duì)民營(yíng)企業(yè)的積極意義廣泛傳播出去；提供政策支持，讓民營(yíng)企業(yè)感受到參與項(xiàng)目的政策利好等。通過這些措施，可以有效吸引民營(yíng)企業(yè)參與，既符合項(xiàng)目本身發(fā)展的需求，也有助于營(yíng)造更加公平、多元、積極的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而保障特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。
如果在采取上述各種措施后，仍無民營(yíng)企業(yè)參與，那么則需要考慮該項(xiàng)目是否必須要有民營(yíng)企業(yè)參與。
已經(jīng)清晰列入《清單》前兩類的項(xiàng)目是必須要有民營(yíng)企業(yè)參與的，在采取各種措施后仍無民營(yíng)企業(yè)參與，則需要重新考量該項(xiàng)目是否要繼續(xù)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。
如果是不屬于《清單》前兩類的項(xiàng)目，在采取上述各種措施后仍多次流標(biāo)且無民營(yíng)企業(yè)參與的情況下，可以選擇非民營(yíng)企業(yè)參與。
二、鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的措施
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增加招標(biāo)環(huán)節(jié)增加民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力度
（1）直接明確民營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中股權(quán)比例要求
明確在招標(biāo)文件中直接設(shè)定民營(yíng)企業(yè)的持股比例要求，這為民營(yíng)企業(yè)在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中預(yù)留了特定的參與空間，使其能夠依據(jù)自身實(shí)力與規(guī)劃，精準(zhǔn)定位在項(xiàng)目中的角色與權(quán)益占比，從源頭上保障了民營(yíng)企業(yè)的參與機(jī)會(huì)，有助于構(gòu)建更為多元化的項(xiàng)目投資與運(yùn)營(yíng)格局。
（2）在評(píng)標(biāo)過程中給予適當(dāng)?shù)募臃?/strong>
2024年4月8日國(guó)家發(fā)展改革委投資司在PPP新機(jī)制政策解讀會(huì)議提出可以對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與給予適當(dāng)加分。
這一加分政策在項(xiàng)目評(píng)審過程中為民營(yíng)企業(yè)增加了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，是對(duì)民營(yíng)企業(yè)積極參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的一種有效激勵(lì)。它充分認(rèn)可了民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新能力、運(yùn)營(yíng)效率等方面可能具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)更多民營(yíng)企業(yè)勇于投身到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中來，促進(jìn)整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)與活力提升。
具體舉措包括但不限于加大民營(yíng)企業(yè)某一項(xiàng)評(píng)分的權(quán)重，例如創(chuàng)新能力評(píng)分，民營(yíng)企業(yè)每具備一例創(chuàng)新能力證明材料得2分，而非民營(yíng)企業(yè)每具備一例創(chuàng)新能力證明材料得1分；對(duì)于獨(dú)立投標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)，可以給予一定的加分；對(duì)于聯(lián)合體投標(biāo)，民營(yíng)企業(yè)屬于牽頭單位或者股權(quán)比例達(dá)到一定的比例（例如不低于35%），也可以給予加分。
（3）免除民營(yíng)企業(yè)投標(biāo)擔(dān)保
根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，該條規(guī)定只規(guī)定了投標(biāo)保證金的上限，但并沒有規(guī)定投標(biāo)保證金的下限，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中只規(guī)定中標(biāo)人可以要求投標(biāo)人提供投標(biāo)擔(dān)保，因此這個(gè)投標(biāo)擔(dān)保并不是強(qiáng)制性的。
在政策及法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，免除民營(yíng)企業(yè)投標(biāo)擔(dān)保，可以有效降低民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目投標(biāo)的門檻與成本，使其能夠?qū)⒏噘Y源投入到項(xiàng)目方案策劃、技術(shù)創(chuàng)新等核心環(huán)節(jié)，提高投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)民營(yíng)企業(yè)的信任與扶持，有利于激發(fā)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的積極性與主動(dòng)性。
（4）設(shè)置優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)條件
民營(yíng)企業(yè)如果能夠進(jìn)入中標(biāo)候選人名單，則意味著該民營(yíng)企業(yè)符合項(xiàng)目所需的條件和要求，因此可以在中標(biāo)候選人名單中設(shè)置一個(gè)分?jǐn)?shù)段，這個(gè)分?jǐn)?shù)段的上限為排名第一的分?jǐn)?shù)，以排名第一的分?jǐn)?shù)為基礎(chǔ)，按照項(xiàng)目實(shí)際要求進(jìn)行一定數(shù)值的下浮，進(jìn)而形成一個(gè)選擇區(qū)間，在這個(gè)選擇區(qū)間內(nèi)，雖然有排名先后，但也證明這個(gè)選擇區(qū)間內(nèi)的企業(yè)具備同一層次的行業(yè)水平，那么民營(yíng)企業(yè)在這個(gè)選擇區(qū)間內(nèi)，就可以具有優(yōu)先參與權(quán)利。
例如，投標(biāo)文件綜合評(píng)分，中標(biāo)候選人名單分值區(qū)間是90分至70分，那么可以設(shè)定下浮5分，設(shè)定一個(gè)85分至90分的選擇區(qū)間，如果民營(yíng)企業(yè)綜合評(píng)分為87分，那么在選擇特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)，該民營(yíng)企業(yè)則具有優(yōu)先權(quán)。這樣的設(shè)定能夠更全面地考量民營(yíng)企業(yè)的綜合實(shí)力，在遵循《指導(dǎo)意見》的同時(shí)，也給予民營(yíng)企業(yè)更多公平參與項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，有助于進(jìn)一步激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)各類項(xiàng)目的多元發(fā)展。
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增加民營(yíng)企業(yè)實(shí)施過程的保障措施
（1）延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限
可將最長(zhǎng)期限延長(zhǎng)至40年，為民營(yíng)企業(yè)參與提供了更廣闊的時(shí)間維度。
民營(yíng)企業(yè)可通過直接投資、獨(dú)資、控股或參股等多種靈活方式參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在較長(zhǎng)的時(shí)間跨度內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、資源整合與運(yùn)營(yíng)管理，有利于其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，并在項(xiàng)目全生命周期中持續(xù)貢獻(xiàn)力量，推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。
（2）加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)的融資保障
在不增加政府財(cái)政支出責(zé)任和政府信用背書的前提下，同時(shí)嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，探索并實(shí)施一系列創(chuàng)新性的政策措施，以鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)積極參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。
例如可以通過設(shè)計(jì)鼓勵(lì)性條款，構(gòu)建一個(gè)更加公平、透明、高效的融資環(huán)境。
具體而言，政府可以主動(dòng)協(xié)調(diào)并引導(dǎo)符合條件的金融機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、政策性銀行、投資銀行以及各類投資基金等，與有意參與特許經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行深入對(duì)接。這種合作模式不僅要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放更多的融資渠道，還應(yīng)確保在融資條件、利率水平、貸款期限等方面給予民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有企業(yè)同等的待遇，從而消除所有制歧視，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。
政府在這一過程中，可以發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，通過組織融資對(duì)接會(huì)、提供融資咨詢服務(wù)、建立信息共享平臺(tái)等方式，幫助民營(yíng)企業(yè)更好地理解特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資需求、融資政策和融資工具，提升其融資策劃和執(zhí)行能力。為民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供一定程度的信用增級(jí)，進(jìn)一步降低其融資成本，增強(qiáng)其融資信心。
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鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的案例
在“全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”中公示的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，選取具有具體鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與相關(guān)措施的案例，以供大家參考。
