文/ 林志東、費(fèi)丹旦

自從《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“115號(hào)文”）以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱“17號(hào)令”）發(fā)布以來，所有的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都聚焦于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目能否自平衡、是否需要進(jìn)行運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定成為重點(diǎn)考慮內(nèi)容。

關(guān)于運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的使用，PPP新機(jī)制和“17號(hào)令”均闡述為“符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則”。該闡述說明兩點(diǎn)，一是給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼要有相應(yīng)法律依據(jù)，二是給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼要一視同仁。

所謂的“一視同仁”則是不管該類項(xiàng)目的實(shí)施模式，只要該類項(xiàng)目實(shí)施，在符合條件的前提下，都應(yīng)給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不應(yīng)該是針對(duì)某一項(xiàng)目，而是某一類項(xiàng)目或者某一行業(yè)項(xiàng)目。分析判斷某一類項(xiàng)目是否存在運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，必須要了解這類項(xiàng)目是否存在行業(yè)統(tǒng)一規(guī)定。

從實(shí)踐來看，運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的法律基礎(chǔ)散落于各種不同類型的行業(yè)或領(lǐng)域的規(guī)范性文件中。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕13號(hào)）中規(guī)定，“城市軌道交通所在地城市人民政府要加大城市軌道交通財(cái)政扶持力度，統(tǒng)籌考慮城市軌道交通可持續(xù)安全運(yùn)營(yíng)需求，建立與運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，科學(xué)確定財(cái)政補(bǔ)貼額度。”再如，《關(guān)于印發(fā)<污水處理費(fèi)征收使用管理辦法>的通知》（財(cái)稅〔2014〕151號(hào)）中規(guī)定，“征收的污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的，地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼。”

截止2024年12月6日，“全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”中已經(jīng)公示特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是169項(xiàng)，其中包含運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼且列明補(bǔ)貼依據(jù)的項(xiàng)目為17項(xiàng)（部分示例如下表），從中可以看出，補(bǔ)貼依據(jù)主要是部門規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。

在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼依據(jù)方面，主要遵循的是部門規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，中央各部委以及省、市級(jí)政府具有制定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼（行業(yè)補(bǔ)貼）規(guī)范性文件的權(quán)責(zé)。

國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署等中央機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，有權(quán)在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。

這些規(guī)章不僅具有法律約束力，還能夠?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼提供明確的法律依據(jù)。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方面，中央各部委可以根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向和行業(yè)特點(diǎn)，制定具有針對(duì)性和可操作性的補(bǔ)貼政策。這些政策不僅有助于推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利實(shí)施，還能夠促進(jìn)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章。這些規(guī)章在遵循上位法的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際情況，為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼提供了更加具體的操作指南。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼方面，省、市級(jí)政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力以及行業(yè)特點(diǎn)等因素，制定符合地方實(shí)際的補(bǔ)貼政策。這些政策不僅有助于提升特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，還能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

盡管區(qū)縣級(jí)政府在地方治理中扮演著重要角色，但無權(quán)制定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼規(guī)范性文件。

這一限制主要基于以下兩點(diǎn)考慮：一方面是區(qū)縣級(jí)政府在專業(yè)人員資源方面相對(duì)有限，難以確保補(bǔ)貼規(guī)則的合規(guī)性和合理性。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼涉及多個(gè)領(lǐng)域和專業(yè)知識(shí)，如財(cái)政、法律、經(jīng)濟(jì)等。而區(qū)縣級(jí)政府在這些領(lǐng)域的專業(yè)人才儲(chǔ)備可能相對(duì)不足，難以對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則進(jìn)行全面、深入的審查和評(píng)估。

此外，區(qū)縣級(jí)政府在制定補(bǔ)貼規(guī)則時(shí)，可能缺乏足夠的政策研究和分析能力，導(dǎo)致補(bǔ)貼政策缺乏針對(duì)性和可操作性。這不僅會(huì)影響特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利實(shí)施，還可能對(duì)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

另一方面則是項(xiàng)目普遍性判斷需更客觀視角。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號(hào)）的規(guī)定“對(duì)擬在運(yùn)營(yíng)期按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，要按照地市級(jí)以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補(bǔ)貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。

地市級(jí)政府普遍具有更廣闊的視野和更豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠更客觀地評(píng)估項(xiàng)目的普遍性和可行性。地市級(jí)政府在判斷項(xiàng)目的普遍性和可行性時(shí)，能夠更全面地考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)特點(diǎn)、市場(chǎng)需求等因素。這種更客觀的視角有助于制定更加科學(xué)、合理的補(bǔ)貼政策，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的順利實(shí)施和相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。

115號(hào)文中明確規(guī)定“不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。”

誠然，新設(shè)規(guī)范性文件中的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼會(huì)增加地方財(cái)政支出責(zé)任，但該支出責(zé)任并不是針對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目產(chǎn)生的，而是針對(duì)于該區(qū)域內(nèi)的某一行業(yè)而產(chǎn)生的。

根據(jù)新修訂的《預(yù)算法》，各級(jí)政府的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并受到嚴(yán)格的預(yù)算約束。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金作為政府財(cái)政支出的一部分，自然也應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)。將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金納入財(cái)政預(yù)算，不僅符合法律法規(guī)的要求，還有助于加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管和使用效率。通過預(yù)算的編制和執(zhí)行，可以確保補(bǔ)貼資金的合理分配和及時(shí)撥付，避免資金滯留和挪用現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金納入財(cái)政預(yù)算還有助于提高政策的透明度和公信力。預(yù)算的公開和透明可以讓公眾了解政府的財(cái)政支出情況，增強(qiáng)公眾對(duì)政府工作的信任和支持。

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金對(duì)地方政府財(cái)政壓力的影響是一個(gè)復(fù)雜的問題，需要從多個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮。以下是影響地方政府財(cái)政壓力的兩個(gè)主要方面：

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金的規(guī)模是影響地方政府財(cái)政壓力的最重要因素。補(bǔ)貼規(guī)模的確定需要綜合考慮多種因素，包括行業(yè)的發(fā)展需求、政府的財(cái)政承受能力、補(bǔ)貼資金的使用效率等。

如果補(bǔ)貼規(guī)模過大，政府需要投入的財(cái)政資金就會(huì)相應(yīng)增加，從而增加地方政府的財(cái)政壓力。特別是在財(cái)政收入有限的情況下，大規(guī)模的補(bǔ)貼資金可能會(huì)導(dǎo)致政府財(cái)政收支失衡，甚至引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

因此，在制定補(bǔ)貼政策時(shí)，政府需要充分考慮自身的財(cái)政承受能力，合理確定補(bǔ)貼規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，補(bǔ)貼規(guī)模的確定還需要考慮到補(bǔ)貼資金的使用效率。如果補(bǔ)貼資金的使用效率低下，即使補(bǔ)貼規(guī)模較小，也可能因?yàn)橘Y金的浪費(fèi)和濫用而增加地方政府的財(cái)政壓力。因此，政府需要加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管和管理，確保資金的有效使用和及時(shí)撥付。

地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r是影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金對(duì)地方政府財(cái)政壓力的重要因素。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入等因素都會(huì)影響政府對(duì)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金的投入能力和承受能力。

如果地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，財(cái)政收入較高，那么政府就有更多的財(cái)力來支持運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的發(fā)放。在這種情況下，即使補(bǔ)貼規(guī)模較大，也不會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政壓力造成太大的影響。相反，如果地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，財(cái)政收入較低，那么政府可能需要通過舉債等方式來籌集資金，從而增加財(cái)政壓力。

因此，地方政府在制定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策時(shí)，需要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，確保補(bǔ)貼政策與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。同時(shí)，政府還需要通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政收入等方式，增強(qiáng)自身的財(cái)政承受能力，為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策的實(shí)施提供有力的支持。